Wahlreformprojekte: Wandel zum Schlechteren?

Dieser Artikel analysiert einige Probleme des Wahlsystems der Versammlung der Republik (AR) sowie die Bemühungen der Wahlreformprojekte von BE, IL, Livre und PAN, diese zu beheben. Er endet mit einer Betrachtung der Wahlreform und einem Alternativvorschlag.

Das Wahlsystem der Versammlung der Republik (AR) muss zwei Ziele verfolgen. Erstens muss es proportional sein, d. h. es muss sicherstellen, dass ein bestimmter Prozentsatz der abgegebenen Stimmen dem gleichen Prozentsatz an Sitzen in der AR entspricht. Eine Partei mit 10 % der Stimmen muss 10 % der Abgeordneten stellen. Zweitens muss es eine gewisse Verbindung zwischen Wählern und gewählten Amtsträgern ermöglichen, um Identifikation und Rechenschaftspflicht zu gewährleisten. Geografische Repräsentation oder die Wahl von Kandidaten auf regionalen Listen ist eine Möglichkeit, diese Verbindung herzustellen. Je kleiner die Liste, insbesondere wenn sie nur aus einem Mann besteht, desto größer ist die Identifikation zwischen Wählern und Kandidaten, und umgekehrt.

Verhältnismäßigkeit ist eine Konsequenz des Gleichheitsgrundsatzes, der in der Aussage „eine Stimme, eine Stimme“ zum Ausdruck kommt. Damit dieser Grundsatz erfüllt ist, muss die Stimme jedes Wählers die gleiche Wahrscheinlichkeit haben, das Endergebnis zu beeinflussen, wie die Rechtsprechung des renommierten deutschen Verfassungsgerichts seit 1952 festlegt. Verhältnismäßigkeit erfordert zwei Voraussetzungen:

1. Das Verhältnis von Wählern zu Abgeordneten muss in allen regionalen Wahlkreisen (ungefähr) gleich sein. Mit anderen Worten: Jeder Abgeordnete muss die gleiche Anzahl von Wählern vertreten, egal ob in Lissabon oder in Bragança. Das Erfordernis der Proportionalität zwischen der Anzahl der Abgeordneten und der Anzahl der Wähler in jedem Wahlkreis ist in Artikel 149 Absatz 2 der Verfassung festgelegt.
2. In jedem regionalen Wahlkreis muss der Anteil der von jeder Partei gewählten Abgeordneten (möglichst) dem Anteil der im jeweiligen Wahlkreis erhaltenen Stimmen entsprechen. Dazu muss jeder Wahlkreis über eine ausreichende Anzahl von Abgeordneten verfügen, um den Wählerwillen in Mandate in der Regionalen Region umzusetzen.

Einerseits erfordert die Verhältnismäßigkeit Wahlkreise mit vielen Abgeordneten, um die Entscheidungen der Wählerschaft getreu abzubilden. Andererseits spricht die Verbindung zwischen gewählten Vertretern und Wählern für kleine Wahlkreise. Erschwerend kommt hinzu, dass es dicht besiedelte Gebiete des Landes gibt – in denen sich geographisch kleine Wahlkreise mit vielen Abgeordneten befinden – und andere, in denen die Bevölkerung dünn besiedelt ist – in denen sich geographisch große Wahlkreise mit wenigen Abgeordneten befinden. Abbildung 1 zeigt, dass 11 der 20 Wahlkreise des Landes weniger als 9 Abgeordnete haben, d. h. 55 % der Gesamtzahl bzw. 2 Millionen Wähler, und alle liegen im Landesinneren. Angesichts der Tatsache, dass in den letzten Jahren etwa 9 Parteien im Parlament saßen, verfügen diese 2 Millionen Wähler nicht über dieselbe Stimmkraft wie ihre Landsleute an der Küste. Dies ist das Phänomen der „verschwendeten Stimmen“.

Ein Verhältniswahlsystem sollte diese Mängel ausgleichen und es Wählern im ganzen Land ermöglichen, unabhängig von der Anzahl der verfügbaren Sitze zu wählen. Ein Wähler aus Lissabon, der eine kleine Partei wählt, weiß, dass seine Stimme in einem Wahlkreis mit 48 Sitzen eine hohe Wahrscheinlichkeit hat, im Parlament vertreten zu sein. Ein Wähler aus Portalegre wählt entweder die zwei (oder drei) größten Parteien oder „verschwendet“ seine Stimme.

Zur Kompensation gibt es mehrere Möglichkeiten. Die naheliegendste wäre, einen einzigen Wahlkreis für den Kontinent und die Autonome Region zu schaffen und gleichzeitig Europa und die Regionen außerhalb Europas mit jeweils zwei Sitzen beizubehalten. Diese Idee hat mehrere offensichtliche Nachteile. In einer Autonomen Region mit 230 Sitzen müssten die Wähler für Listen mit 226 Abgeordneten stimmen, wodurch jede Möglichkeit einer geografischen Repräsentation und einer Annäherung zwischen gewählten Vertretern und Wählern zunichte gemacht würde. Das einzige Land, in dem dieses System gilt, ist Israel mit einem Parlament mit 120 Abgeordneten, was zu einer starken Fragmentierung des Parteiensystems führt. Die kleinen Parteien, die davon profitieren, können alle Versuche einer Reform des Systems blockieren. Darüber hinaus verhindert dieses System jegliche Möglichkeiten zur Personalisierung der Wahl, wie etwa offene und halboffene Listen.

Eine weitere Möglichkeit ist die Einrichtung eines Ausgleichswahlkreises. Dabei existieren regionale Wahlkreise neben einem flächendeckenden Wahlkreis. Die Sitze werden den Parteien zunächst auf Grundlage der regionalen Stimmen zugeteilt. Anschließend werden die Stimmen auf nationaler Ebene ausgezählt und die Sitze neu an die Parteien vergeben, wobei die in der ersten Phase zugeteilten Sitze abgezogen werden. Es ist auch möglich, Ausgleichssitze direkt den Wahlkreisen zuzuteilen. Zunächst werden die Sitze berechnet, die jeder Partei zugestanden hätten, wenn die Abstimmung in einem einzigen Wahlkreis stattgefunden hätte. Erhält eine Partei in den regionalen Wahlkreisen nicht genügend Sitze, werden den Wahlkreisen, in denen sie trotz hoher Stimmenzahlen keine Wahl gewonnen hat, Ausgleichssitze zugeteilt. In der einen oder anderen Variante wird dieses System erfolgreich in Deutschland, Dänemark, Norwegen und Schweden sowie in Portugal in der Autonomen Region der Azoren eingesetzt. Zwei Voraussetzungen erklären sein gutes Funktionieren: Der Ausgleichswahlkreis bzw. die Ausgleichssitze sind ausreichend zahlreich und die jeweiligen Parlamente wurden entsprechend vergrößert.

Interessanterweise ignorieren die Reformprojekte von BE, IL und Livre einen oder beide dieser Aspekte: Sie alle passen den Ausgleichswahlkreis an die bestehende Abgeordnetenzahl (230) an und reduzieren so die für die Regionalwahlkreise verfügbaren Abgeordneten. Das BE-Projekt schlägt einen zu kleinen Wahlkreis mit 10 Sitzen vor, im Gegensatz zu den 30 der IL und 37 der Livre. Dadurch zerstören sie die Proportionalität zwischen der Zahl der Abgeordneten und der Zahl der Wähler in jedem Wahlkreis. Dieses Ergebnis ist nicht nur unlogisch, sondern auch eindeutig verfassungswidrig.

Um diesen Effekt zu demonstrieren, verwenden wir das d'Hondt-Verfahren, um die von BE, IL und Livre erwarteten Abgeordneten (216, 196 bzw. 189) auf die 20 Wahlkreise des Landes (9.266.116 Wähler) zu verteilen [1] . Für jeden Wahlkreis wird das Verhältnis zwischen Wählern und Abgeordneten berechnet und das aktuelle Szenario mit dem der einzelnen Projekte verglichen. Abbildung 2 zeigt die Ergebnisse.

Grafik 2

Wir sehen deutlich: Je größer der vorgeschlagene Ausgleichswahlkreis, desto größer der Unterschied bei den Wählern pro Abgeordnetem. Im IL-Projekt vertritt ein für Lissabon gewählter Abgeordneter 45.550 Wähler, während ein Abgeordneter aus Bragança 66.390 vertritt. Livre schafft es, einen Einpersonenwahlkreis zu schaffen, den von Portalegre, der genau 92.543 Wähler zählt. In diesem Wahlkreis funktioniert das d'Hondt-Verfahren nach dem Mehrheitswahlrecht .

Dieses Ergebnis zeigt, dass zur Schaffung eines Ausgleichskreises eine Erhöhung der Abgeordnetenzahl in der AR notwendig ist. Diese Idee ist unpopulär, da sie auf der Annahme beruht, wir hätten „zu viele Abgeordnete“. Im Vergleich zu europäischen Ländern ähnlicher Größe (9–10 Millionen Einwohner) zeigen die Daten, dass die Größe der AR (Abbildung 3) und das entsprechende Verhältnis zwischen Wählern und Abgeordneten (Abbildung 4) sehr nahe am Durchschnitt liegen. Die Grafiken sind nach Bevölkerungszahl aufsteigend sortiert.

Grafik 3

Das PAN-Projekt löst dieses Problem durch eine Neugliederung der Wahlkreise. Die Bezirkswahlkreise auf dem Festland werden durch sechs Wahlkreise ersetzt, die in etwa der NUTS-II-Ebene entsprechen. Die Azoren, Madeira, ein einziger Wahlkreis für Auswanderer und ein (symbolischer) Ausgleichswahlkreis bleiben erhalten (Abbildung 5) [2] . Die Wahlkreise mit den größten Unterschieden im Verhältnis der Wählerzahl pro Abgeordnetem sind die Azoren mit 46.021 und der Nordwahlkreis mit 41.189. Dieser Unterschied ähnelt dem im bestehenden System.

Abbildung 5

Dieses innovative Projekt ist fehlerhaft, da es den gewählten Amtsträgern die Annäherung an die Wähler erschwert und eine geografische Repräsentation unmöglich macht. Listen mit Dutzenden von Abgeordneten werden zu stark von Parteiverzeichnissen abhängig, und die Abgeordneten werden anonym. Darüber hinaus machen diese Listen eine Personalisierung der Stimmen unmöglich – eine Möglichkeit zur Sortierung der Namen auf der Liste wäre nicht möglich. Darüber hinaus beseitigt das Projekt einen der traditionellsten und tief verwurzeltsten Aspekte unseres Wahlsystems: die Existenz von Wahlkreisen. Obwohl sie gesetzlich abgeschafft wurden, bilden Wahlkreise eine deutlich stärkere regionale Identität als Regionen.

Der Mangel an Verhältnismäßigkeit in unserem System muss angegangen werden, da er die Stimmengleichheit untergräbt. Dies liegt nicht nur im Interesse kleiner Parteien, sondern stellt ein Problem für die Demokratie dar. Die größten Parteien können Reformen nicht länger mit dem Argument blockieren, eine stärkere Verhältnismäßigkeit erschwere die Mehrheitsbildung. Obwohl das derzeitige System einen Wechsel zwischen den beiden größten Parteien ermöglichte, gab es wenig Anreiz, dies zu ändern. Da die Überparteilichkeit jedoch zunehmend in Frage gestellt wird und wir vom Parteienwechsel zum Blockwechsel übergehen, ist es notwendig, dass die Regierungsparteien und potenziellen Partner ihre volle Wählerstärke nutzen.

Die Projekte BE, IL und Livre stellen jedoch eine Wende zum Schlechteren dar. Unter dem Vorwand, die Verhältnismäßigkeit des Systems zu verbessern, zerstören sie die Verhältnismäßigkeit bei der Verteilung der Abgeordneten auf die Wahlkreise. Eine Wahlreform ist notwendig, kann aber nicht mit verfassungswidrigen Projekten erreicht werden. Das PAN-Projekt weist diesen Mangel nicht auf, trägt aber nicht dazu bei, gewählte Amtsträger und Wähler einander näher zu bringen.

Es gibt deutlich realistischere Optionen als die Einführung von Wahlkreisen oder Ausgleichsmandaten, die realistischerweise eine Erhöhung der Abgeordnetenzahl in der Regionalwahlkreise erfordern würden. Die Verhältnismäßigkeit lässt sich verbessern, indem die Regionalwahlkreise bei 230 und die Bezirkswahlkreise unverändert bleiben. Es genügt, die Regionalwahlkreise in Kandidatenwahlkreise umzuwandeln und einen nationalen Auszählungskreis zu schaffen. Parteien (oder unabhängige Bürger) reichen Listen für Regionalwahlkreise ein, die Stimmen werden jedoch auf nationaler Ebene aggregiert und die Mandate national vergeben. Eine andere Möglichkeit wäre, die von der PAN vorgeschlagenen Wahlkreise für die Auszählung zu verwenden und die Bezirke als Kandidatenwahlkreise beizubehalten.

Die Wahlreform gehört zu den Strukturreformen, die immer wieder aufgeschoben wurden. Die Verhältnismäßigkeit des Systems ist jedoch eine verfassungsrechtliche Anforderung, die in der politischen Debatte nicht die ihr gebührende zentrale Bedeutung erhält. Wir müssen so schnell wie möglich eine Verbesserung herbeiführen.

[1] Wie in Artikel 13 Absatz 2 des Wahlgesetzes für die Versammlung der Republik vorgesehen. [2] Die Struktur der Kreise wurde zur einfacheren Darstellung und Berechnung vereinfacht.