La despenalización de los actos médicos y el escudo fiscal minan la plena funcionalidad de la Administración Pública y la sanidad
Todo el personal de las empresas sanitarias se encuentra desde hace tiempo atravesando grandes dificultades en su trabajo diario. Para los trabajadores sanitarios, la escasez de personal exige turnos extenuantes y la situación se agrava por la excesiva burocracia, de la que se quejan con razón tanto los gestores sanitarios como los profesionales del sector.
Por su parte, los administradores deben continuamente encontrar su camino entre leyes mal redactadas u obsoletas y bastaría citar lo abstruso del código de adquisiciones o de la legislación sobre competencia para demostrar cómo dos funciones fundamentales como la compra de bienes y servicios y la contratación son ahora difíciles de llevar a cabo correcta y rápidamente.
En este escenario, dos pesadillas particulares acechan al personal: la responsabilidad penal y la responsabilidad financiera. La primera está estrechamente vinculada a la cuestión de la despenalización de los actos médicos, reivindicación prioritaria de los sindicatos médicos, pero respecto a la cual se encuentra en un punto muerto y se han perdido los resultados de la comisión D'Ippolito. El segundo involucra a la dirección estratégica y a los gerentes de PTA, aunque no se excluye en absoluto que un médico o un veterinario y otros profesionales de la salud puedan sufrir daños financieros. En su estado actual, la situación de la responsabilidad administrativa parece más lineal, al menos formalmente; Pero en los últimos días ha ocurrido algo que sólo puede describirse como surrealista. Veamos de qué se trata.
En el Diario Oficial del 12 de mayo – n.º 12 se publicó un decreto ley de pocas líneas. 68 del 12.5.2025 - que aborda la cuestión de larga data del llamado escudo fiscal. Los complejos acontecimientos que rodean el escudo fiscal son bien conocidos, pero vale la pena resumirlos brevemente. En medio del estado de emergencia por la pandemia, el legislador con el Decreto Legislativo 76/2020, convertido en ley 120/2020 - el llamado "decreto de simplificación" - limitó la responsabilidad penal y fiscaria de los funcionarios públicos, para combatir la inercia en la actividad administrativa y así promover la recuperación del país tras la pandemia de Covid-19. En materia de responsabilidad administrativo-contable, el decreto ha introducido fuertes atenuantes con el fin de blindar, limitada al período de emergencia, la responsabilidad de los empleados y administradores públicos por los daños causados a la Administración Pública como consecuencia de conductas activas caracterizadas por negligencia grave. La medida, denominada «escudo fiscal», ha visto ampliado su ámbito de aplicación a partir de 2020, más recientemente con una prórroga hasta el 31 de diciembre de 2024 mediante el art. 8, apartado 5-bis, de la Ley 18/2024, de conversión del decreto Milleproroghe 2024.
Sin embargo, el Tribunal de Cuentas, sección jurisdiccional de Campania, planteó la cuestión de la legitimidad constitucional, sosteniendo que el art. El artículo 21, apartado 2, del Decreto Legislativo 76/2020 estaba en conflicto con el principio de igualdad, con el de eficiencia y de buena administración, previendo la impunidad de las conductas gravemente negligentes que causan daños a todo el aparato administrativo, que debe soportar la carga, incluso económica, de la conducta ilegítima de sus empleados. Sin embargo, la Corte Constitucional, mediante sentencia núm. 132 del 17.7.2024, declaró la legitimidad constitucional de la disposición en cuestión.
En definitiva, la Consulta recordó el fenómeno del "miedo a la firma", precisando que "para superar la grave crisis y reactivar el motor de la economía, el legislador consideró esencial que la administración pública actúe sin titubeos y no sea, por el contrario, por su inercia, un factor que obstaculice la recuperación económica". La decisión de la Corte, sin embargo, limitó la constitucionalidad del escudo a situaciones temporales y fuertemente motivadas por el resultado de la gestión: primero el estado de excepción y posteriormente la implementación del PNRR. Finalmente, en el decreto legislativo 202/2024, el Milleproroghe 2025, con el art. 1, apartado 9, se ha introducido una prórroga hasta el 30 de abril de 2025, lo cual resulta francamente incomprensible.
Una nueva intervención gubernamental sobre el tema hace unos días revela algunos aspectos preocupantemente críticos. En primer lugar, se elude de manera efectiva el contenido de la sentencia del Tribunal Constitucional, sin que ello haya resuelto la cuestión de manera definitiva y estructural. Las conclusiones del Tribunal de Cuentas de Campania fueron claras y las mismas razones de los jueces constitucionales se centraron en los aspectos cíclicos y temporales para justificar la adopción del escudo fiscal. ¿Cómo se pueden explicar racionalmente otros ocho meses de estancamiento si no es por la manifiesta incapacidad de encontrar una solución estructural?
Pero es en el plano de la técnica legislativa donde surgen las mayores dudas, ya que la enésima prórroga ha dejado 11 días sin cubrir, un lapso que los autores del decreto han decidido colmar precisando que "... se aplica también a los actos cometidos entre el 30 de abril de 2025 y la fecha de entrada en vigor del presente decreto". En realidad, la continuidad del escudo fiscal se ha visto irremediablemente comprometida, porque lo que se ha implementado no es un aplazamiento ni una prórroga, dado que los efectos jurídicos de la norma habían cesado formalmente el 30 de abril. Se trata, por tanto, de una renovación de la norma de 2020, que es algo completamente distinto. Pero lo más inquietante es que un principio fundador de nuestro ordenamiento jurídico, el establecido por el art. 11 de las Disposiciones Preliminares, donde se señala que “La ley sólo prevé lo futuro: no tiene efecto retroactivo”.
Además surge espontáneamente la pregunta: ¿no lo habrían notado antes? Oportunidades no faltaron, empezando por la conversión en ley del DL 25/2025, el decreto Pa. En este último sentido, las numerosas enmiendas presentadas en el Senado ampliaron los plazos de la conversión cuya ley se publicó el 13 de mayo, por lo que ya no era el instrumento adecuado. Además, el proyecto de ley AC 1621, cuyo art. 1 pretende resolver la cuestión de la responsabilidad administrativa y de la responsabilidad por daños al erario público. Pero también en este caso el tiempo jugó un papel decisivo, ya que el proyecto de ley firmado por Foti fue presentado el 23 de diciembre de 2023, fue aprobado por la Cámara recién el 9 de abril de 2025 y pasó al Senado con el número AS 1457 el 23 de abril de 2025. Esta es probablemente la razón por la que el Gobierno tuvo que recurrir con prisas -pero, en todo caso, con once días de retraso- a un decreto urgente: que luego en sus premisas se haga constar "la extraordinaria necesidad y urgencia de seguir aplicando la disciplina de cuya..." genera, cuando menos, perplejidad.
La despenalización de los actos médicos y el escudo fiscal son dos cuestiones increíblemente complicadas pero constituyen también el paradigma de una deriva constante del Estado de derecho y de la incapacidad sustancial del legislador para encontrar soluciones racionales y estables a problemas que -aunque objetivamente casi inextricables- minan sin embargo la plena funcionalidad de la administración pública y, en particular, de la salud.
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